Pomiędzy rynkiem a państwem, czyli kilka uwag o dobrym rządzeniu

Ekonomia -

Niska jakość rządzenia jest podstawową barierą rozwoju Polski, gdyż to od sprawności państwa zależy poziom dobrobytu jego obywateli, zasób kapitału ludzkiego, społecznego i technicznego, a także generalna zdolność systemu społeczno-gospodarczego do stawiania czoła nowym wyzwaniom m.in. tym, które wynikają z procesu globalizacji, sytuacji kryzysowej w Unii Europejskiej, czy też tych bardziej lokalnych, np. szybko postępującego starzenia się społeczeństwa. Mylą się ci, którzy szanse na modernizację Polski upatrują wyłącznie we wzroście zasobów trzech wspomnianych powyżej rodzajów kapitałów – ich akumulacja sama jest wzrostem, ale nie przyczyną wzrostu[2]. Racji nie mają też ci, którzy modernizację Polski utożsamiają z efektywnym wydatkowaniem funduszy europejskich – programy z nich finansowane często służą zasypywaniu strukturalnych problemów polskiej gospodarki, a fundusze te przecież w perspektywie okresu po 2020 r. będą dużo mniejsze niż dziś. Tych błędnych recept modernizacyjnych mógłbym wymienić wiele, ale ich cechą wspólną jest wiara w to, że bez poprawy sprawności państwa możliwe jest budowanie fundamentów dla długoterminowego rozwoju Polski.

Poprawa jakości rządzenia jest tak ważna dlatego, gdyż to państwo tworzy instytucje, które chociażby odpowiadają za warunki prowadzenia działalności gospodarczej, jak też te, które określają reguły gry w systemie ochrony zdrowia, edukacji, czy też zabezpieczenia społecznego. Jak trafnie zauważył R. Coase w swoim wykładzie noblowskim z 1991 r.: „bez odpowiednich instytucji nie jest możliwa jakakolwiek gospodarka rynkowa”. Instytucje są ważne, ale jakie te instytucje powinny być? Po pierwsze, nie ma zwykle instytucji uniwersalnie optymalnych, tj. takich, które w każdym kontekście przynosiłyby te same rezultaty – import identycznych rozwiązań instytucjonalnych do różnych krajów zwykle przynosi różne wyniki. Instytucje powinny być więc zgodne z lokalną kulturą, uwarunkowaniami politycznymi, a także szeroko rozumianą historią danego kraju. Po drugie, instytucje powinny obniżać koszty transakcyjne działania systemu społeczno-gospodarczego i w tym kontekście trzeba wskazać na kluczową kwestię jakości sądownictwa. Po trzecie, system społeczno-gospodarczy musi opierać się na takiej strukturze instytucjonalnej, aby wchodzące w jego skład podmioty mogły ze sobą swobodnie konkurować i to nie tylko po to, aby osiągać prostą alokacyjną efektywności ekonomiczną, ale przede wszystkim po to, aby umożliwiać działanie mechanizmu ewolucji kulturowej, tj. przenoszenia i rozpowszechniania tych wzorców postępowania, które przynoszą sukces jednostkom, ich grupom i całemu społeczeństwu[3]. W tej perspektywie państwo musi tworzyć warunki do konkurencji nie tylko na rynku dóbr i usług, ale też idei. Warunki takie może jednak zapewnić tylko takie państwo, w którym system polityczny jest konkurencyjny, tj. niezdominowany na trwałe przez określone grupy interes, a także zabezpieczający członków społeczeństwa przed wywłaszczeniem i zepchnięciem na margines życia publicznego[4].

Taka wizja państwa ma silne oparcie w refleksji filozoficznej nad ludzkim działaniem. Już Hume pisał przecież, że „[system prawny], który jest korzystny dla obywateli; nie był w tym celu projektowany[5], Ferguson dodawał z kolej: „[…] narody opierają swoje istnienie na instytucjach, które są rezultatem ludzkiego działania, ale nie wynikiem jakiegokolwiek ludzkiego projektu”[6]. To z tej tradycji czerpał Adam Smith, gdy w Bogactwie narodów posługiwał się metaforą niewidzialnej ręki rynku i pisał, że egoizm w połączeniu z naturalną dla człowiek skłonnością do wymiany służy rozwojowi gospodarczemu. Ten sam Smith zauważa jednak w Teorii uczuć moralnych, że w naturze człowieka jest być z innymi i czerpać radość z ich szczęścia. Ciekawe jest to, że uznawanie bycia z innymi za naturalne dla człowieka już przecież przez Arystotelesa zyskało współcześnie wsparcie ze strony biologii ewolucyjnej, gdzie pokazuje się, że to indywidualizm jest tą cechą ludzką, która się wykształciła, a skłonność do bycie we wspólnocie tą, która była pierwotnie[7]. Jakie z tej ogólnej refleksji płyną jednak wnioski dla dyskusji o dobrym rządzeniu? Po pierwsze, wysokiej jakości państwo musi gwarantować jednostkom, iż ich pragnienia znajdą przestrzeń do realizacji – niewidzialnej ręce rynku trzeba pozwolić działań. Po drugie, dobre rządzenie musi oznaczać stwarzanie warunków do budowania wspólnoty lub, inaczej to ujmując, wzrostu zasobu kapitału społecznego. Te dwie wartości nie tylko nie wykluczają się, ale wzajemnie siebie warunkują. Wskazuje na to zresztą sama teoria ekonomii, co doskonale widać w dyskusji metodologicznej nad tzw. Das Adam Smith Problem[8], czy też w studiach dowodzących tego, że poziom kapitału społecznego warunkuje akumulację kapitału ludzkiego[9]. Państwo powinno być więc gwarantem wolności jednostek, ale tej rozumianej à la J. Locke, tj. naturalnego prawa do zachowania życia, wolności i posiadłości. Powinno też pozwolić ludziom działać, w tym być razem, we wspólnocie.

Sformułowana powyżej refleksja teoretyczna jest niezbędna do tego, abym mógł przedstawić kilka uwag bardziej pragmatycznych, dotyczących zarówno oceny jakości rządzenia w Polsce, ale przede wszystkim zaproponowania kilku rekomendacji zmian. Zacznę od krótkiej diagnozy. Po pierwsze, cechą większości ekip sprawujących rządy w Polsce jest inflacja pomysłów na rządzenie – chce się naprawić wszystko i to w nierealistycznie krótkim okresie czasu. Nie ma chyba lepszego przykładu tego zjawiska niż przywołanie jednego krótkiego zdania formułującego cel główny Krajowego Programu Reform na lata 2008-2011, tj. „Celem KPR jest stworzenie w Polsce najlepszych w Europie warunków do prowadzenia działalności gospodarczej”. Nawet gdyby był to program perfekcyjnie opracowany i cieszący się silny wsparciem poziomu politycznego rządu, to i tak osiągnięcie tak sformułowanego celu, biorąc pod uwagę punkt wyjścia i trzyletnią perspektywę programu, jest zupełnie nierealistyczne. Po drugie, formułowanym ambitnie celom zdecydowanie rzadziej towarzyszy refleksja nad narzędziami umożliwiającymi ich realizację. Rządzący często zapominają o tym, że samo określenie celu nie wystarczy, aby został on zrealizowany – można podwyższyć wiek emerytalny, ale bez towarzyszących temu reform faktyczny wiek końca okresu aktywności zawodowej może się nie zmienić. Co więcej, same cele są zwykle definiowane jedynie na poziomie produktu (np. liczba km autostrad), a nie rezultatu (np. natężenie ruchu samochodów), nie mówiąc już o poziomie oddziaływania (np. wysokość stopy bezrobocia w obszarze przylegającym do nowej drogi). To nastawienie na produkt wiąże się z kolejną istotną słabością rządzenia w Polsce – pułapką krótkiego okresu (short terminism), tj. brakiem długookresowego punktu widzenia w podejmowanych przez polityków decyzjach, a przecież już chociażby uwzględnienie perspektywy międzygeneracyjnej, np. w kontekście kryzysu demograficznego, każe zupełnie inaczej spojrzeć na wiele kwestii, w tym tych dotyczących klasycznego wyboru między równością a efektywnością (equity vs. efficiency)[10]. Po czwarte, nadal państwo zamiast regulować i formułować pewne ogólne cele, zostawiając sposoby ich realizacji podmiotom niepublicznym, głęboko ingeruje w procesy społeczne i gospodarcze mówiąc nie tylko co, ale również jak to zrobić. Przejawem zarysowanych powyżej problemów jest m.in. to, że premier – w powszechne opinii odpowiadający za określanie kierunków zmian w państwie, nie tylko pozwolił na „wydążenie egzekutywy”, tj. ograniczenie władztwa polityków na rzecz anonimowej i rosnącej liczebnie administracji, ale jeszcze de facto nie zbudował instytucji, które w swoim genotypie miałyby dbanie o to, aby planowane przez rząd działania oparte były na rzetelnej analizie (evidence based policy) i uwzględniały wyzwania długookresowe i międzysektorowe[11].

Kwestia słabości centrum rządu podnoszona jest przez wielu ekspertów w kontekście debaty nad jakością rządzenia w Polsce[12]. Okazuje się bowiem, że premier, dzierżąc odpowiedzialność za kierunek realizowanych polityk, nie ma faktycznie narzędzi umożliwiających mu silne uczestniczenie w procesie ich tworzenia, monitorowania, a także analizowania szerokorozumianych efektów ich realizacji. Dzieje się tak, gdyż w strukturze rządu, np. w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, nie ma wystarczającego zaplecza eksperckiego, które odsunięte byłoby od zajmowania się bieżącymi kwestiami, a mogłoby studiować długookresowe wyzwania dla polityk publicznych. Ostatnią próbą budowy takiego ośrodka było powołanie przez D. Tuska Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów pod przewodnictwem M. Boniego, który działał w okresie pierwszej kadencji rządów koalicji PO-PSL[13]. Zespół Boniego przygotował wiele interesujących raportów, zwłaszcza opracowanie Polska 2030, których celem było zapoznanie polityków i opinii publicznej z wyzwaniami cywilizacyjnymi, przed którymi stoi Polska. Nie chodziło w tym projekcie o opracowanie wyłącznie listy tych wyzwań, ale przede wszystkim zaproponowanie działań, które należy szybko podjąć, aby mieć szansę na zmierzenie się z tymi wyzwaniami. Chociaż dokument ten odcisną pewne piętno na debacie publicznej i został odebrany raczej pozytywnie, to jego wpływ na realny proces polityczny był ograniczony. Dowodzi tego m.in. sposób procedowania nad Długookresową Strategią Rozwoju Kraju, której wyjściowa wersja przygotowana została w Zespole, ale na której finalny kształt, zresztą mniej ambitny od tego opracowanego przez członków Zespołu, jego eksperci nie mieli większego wpływu – Zespół został rozwiązany w listopadzie 2011 r. w okresie trwania prac nad DSRK. Potencjał Zespołu nie został więc w pełni wykorzystany m.in. poprzez jego słabe zakorzenienie instytucjonalne w centrum rządu. Obecnie instytucji analogicznej do Zespołu w ramach KPRM nie ma, chociaż premier D. Tusk po wyborach w 2011 r. zapowiadał powołanie silnego centrum eksperckiego mającego na celu bezpośrednie wspieranie szefa rządu.

Kolejną słabością centrum rządu jest brak narzędzi oceny efektywności wydatków publicznych, co jest tym bardziej poważnym problemem, gdyż system wdrażania rządowych programów jest aktualnie tak skonstruowany, że podmioty je realizujące rozliczane są właściwie wyłącznie z terminowego wydatkowania wcześniej zaplanowanych środków finansowych. Jeśli już przychodzi do oceny efektywności danego programu, to zwykle oceny dokonuje ten sam podmiot, który ten program wdrażał. Dotyczy to niestety również programów finansowanych ze środków UE. W takiej sytuacji trudno o obiektywność tychże ewaluacji. Problemy te wynikają z braku zintegrowanego systemu zarządzania poprzez cele w administracji publicznej. Przez wiele ostatnich lat liczono na to, iż systemem takim może być budżet zadaniowy. Niestety oczekiwania te nie spełniły się, pomimo wielu prac i wysiłków podejmowanych na poziomie technicznym przez urzędników Ministerstwa Finansów. Można wręcz zauważyć, że wsparcie dla procesu budżetowania zadaniowego ze strony poziomu politycznego obecnego rządu, które nigdy nie było znaczące obecnie właściwie nie występuje. Nie byłoby to może specjalnym problemem, gdyby w ramach rządu toczyła się dyskusja nad innym, alternatywnym systemem wdrażania metodologii zarządzania poprzez cele. Niestety trudno taką dyskusję zaobserwować i wydaje się, do czego nawiążę poniżej, że od budżetowania opartego na wynikach nie może być odwrotu.

Problem budżetu zadaniowego związany jest z czymś, co w stosunku do niego powinno być chronologicznie pierwsze, tj. procesem formułowania polityk, który obecnie zdominowany jest przez podejście sektorowe i w którym decydującą rolę odgrywają ministerstwa branżowe. Z tego też wynika w dużej mierze porażka systemu budżetowania zadaniowego, którego logika i struktura, oparta na funkcjach, zadaniach i podzadaniach, nie odpowiada działowej konstrukcji rządu. Wprowadzanie budżetu zadaniowego musi być powiązane z odejściem od sektorowości w pracach rządu, co musi przede wszystkim oznaczać wzmocnienie jego centrum i uczynienia jego miejscem formułowania celów w poszczególnych obszarach, które następnie realizowane byłyby w ministerstwach sektorowych[14].

Zanim przejdę do rekomendacji, odnoszących się do zarysowanych powyżej problemów, jedna uwaga zasadnicza – wszelkie próby poprawy jakości rządzenia w Polsce nie powinny być kalką sugestii Banku Światowego, czy też Komisji Europejskiej na rzecz realizacji zasad good governance. Paradoksem tego podejścia jest to, że wymaga się od krajów słabo rządzonych, np. Polski, realizacji tak ambitnych programów reform, z których wdrożeniem nie poradziłyby sobie kraje o wysokiej sprawności państwa i administracji. W takiej sytuacji wielu badaczy postuluje modyfikację tej koncepcji i mówienie raczej o dobrym (wystarczająco) rządzeniu (good enough governance). Takie też podejście proponuję do zastosowania w Polsce – wprowadzać należy mniej reform, ale lepiej przygotowanych i uwalniających energię systemu społeczno-gospodarczego, czy też – posługując się językiem z wprowadzenia teoretycznego do tekstu, umożliwiających sprawne działanie mechanizmu ewolucji kulturowej[15]. Chodzi tutaj zwłaszcza o takie działania, które umożliwią działanie mechanizmu ewolucji kulturowej i zdynamizują konkurencję na rynku dóbr i usług, ale też idei. Mam tutaj więc na myśli takie inicjatywy rządu, które jak swoiste wirusy modernizacji wejdą w system i będą go od środka zmieniały. Dobrym przykładem tego rodzaju działania jest idea bonu edukacyjnego, którego wdrożenie nie tylko wprowadziłoby konkurencję o ucznia pomiędzy szkołami, co w długim okresie prowadziłoby do poprawy jakości systemu edukacji, ale co również silnie oddziaływałoby na skostniałe lokalne rynki polityczne, na których pracownicy oświaty żyją w swoistej symbiozie z władzami lokalnymi. Przykładem innej tego rodzaju zmiany, szczęśliwie wprowadzanej przez rząd D. Tuska, jest otwarcie dostępu do zawodów i ograniczenie przywilejów różnego typu korporacji. W tego typu reformach należy kierować się tym, aby ograniczać niedoskonałości rynku (market failures), stąd konieczność regulacji, o czym pisałem w uwagach wstępnych; z drugiej strony, państwo musi być świadome własnych niedoskonałości (governement failures) i tam, gdzie one są obecne oddawać pole do działania rynkowi.

Realizacja powyżej sformułowanego imperatywu polityki gospodarczej i społecznej wymaga wzmocnienia centrum rządu i to zarówno w wymiarze analitycznym, jak też organizacyjnym. Nie może być tak, że na ostateczny kształt danych regulacji większy wpływ mają ministerstwa sektorowe, np. poprzez mechanizm uzgodnień międzyresortowych, niż premier. Należy dążyć do tego, aby wyniki tychże uzgodnień miały status jedynie opinii dla premiera, który by podejmował ostateczną decyzję o przyjęciu sugestii ministrów bądź ich odrzuceniu. Warto kontynuować wzmacnianie pozycji Rządowego Centrum Legislacji w tworzeniu prawa i dążyć do tego, aby wszystkie ustawy opracowywane były w oparciu o wcześniej przygotowane założenia. Jednocześnie chociaż pozytywnie oceniam wprowadzenie tzw. testu regulacyjnego do mechanizmu oceny skutków regulacji, to nadal dążyłbym do wzmocnienia zaplecza analitycznego KPRM odpowiadającego za realizację testu. Konieczna jest poprawa jakości OSR wychodzących z ministerstw. Można rozważyć tutaj też takie rozwiązanie, że w przypadku negatywnej oceny jakości OSR z ustawy kierowanej przez rząd do Sejmu RP, dokonywanej przez odpowiedni zespół Biura Analiz Sejmowych, rząd powinien zostać zobowiązany do dokonania poprawek. W tym celu korzystne byłoby wypracowanie zasad ścisłej współpracy pomiędzy BAS a odpowiednimi zespołami w KPRM. Do dyskusji jest na ile negatywna opinia BAS powinna wstrzymywać prace legislacyjne[16].

Wracając do kwestii budżetu zadaniowego, to biorąc pod uwagę konieczność konsolidacji fiskalnej należy wzmocnić ten instrument, gdyż umożliwia on systematyczną ocenę efektywności wydatków, a przez to identyfikację tych nieefektywnych, które można by ograniczyć. Bez takiego narzędzia cięcie wydatków może mieć charakter jedynie przypadkowy i trudniej będzie dla niego uzyskać wsparcie niż w sytuacji dysponowania przez rząd jednoznacznymi dowodami ich nieefektywności. W sytuacji dobrze funkcjonującego budżetu zadaniowego można by sobie wyobrazić taką sytuację, że zwalniani byliby urzędnicy nieefektywni, a nawet likwidowane byłyby całe instytucje w przypadku niezrealizowania przez nie wcześniej postawionych przed nimi zadań. To tędy prowadzi droga do prawdziwej poprawy jakości rządzenia i oszczędności w wydatkach publicznych. Reanimacja budżetowania zadaniowego w administracji centralnej wymaga jednak radykalnych zmian, w tym przeniesienia ośrodka koordynującego jego działanie do KPRM.

Przedstawione w tym tekście propozycje zmian z pewnością nie wyczerpują palety koniecznych reform na rzecz poprawy jakości rządzenia. W moim przekonaniu mogą jednak stanowić dobry początek tego procesu, gdyż będą utrudniały uciekanie rządzących od odpowiedzialności i jednoznacznie identyfikowały tych, w których władztwie jest dany program czy działanie publiczne. Zarysowany katalog zmian, również w warstwie teoretycznej, wymaga jednak od rządzących, aby cechowali się większą pokorą, a więc nie formułowali dziesiątek programów i strategii, ale jedynie kilka likwidujących „wąskie gardła” w rozwoju kraju (good enough governance); aby w sytuacji, gdy okaże się, że państwo popełnia błędy nie obawiali się oddać swoich prerogatyw rynkowi; aby nie bali poddać się ocenie ekspertów od nich niezależnych poprzez ulepszony mechanizm oceny rezultatów; aby wreszcie oparli się w większym stopniu na zarządzaniu przez cele (budżet zadaniowy) i w sytuacji, gdy ich instytucja okaże się często nieefektywna i po prostu niepotrzebna nie walczyli za wszelką cenę z propozycjami jej likwidacji. Dobre rządzenie potrzebuje więc przywództwa, ale przywództwa służebnego, wywodzącego się z etyki autentyczności, w ramach której ci, którzy rządzą nie cechują się kulturą narcyzmu, ale kulturą służby. Potrzeba więc ludzi sumienia, ludzki z charakterem, bo przecież, jak mawiał Peter Drucker – jedne z chyba najznakomitszych teoretyków zarządzania, „To charakter jest tym, przez co realizuje się przywództwo”. Tylko tacy przywódcy będą w stanie pozwolić rynkowi działać, w tym umożliwić zachodzenie procesów ewolucyjnego doboru instytucji, bez czego Polska nie zbuduje fundamentów długoterminowego rozwoju.

dr hab Łukasz Hardt

źródło zdjęcia: www.sobieski.org.pl

Przypisy:

[1] Autor jest pracownikiem naukowym Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego ([email protected]).

[2] Parafrazuję tutaj znane zdanie Northa i Thomasa z ich książki z 1973 r. (The Rise of the Western World. A New Economic History, Cambridge University Press, Cambridge MA ), w której krytykują neoklasyczne modele wzrostu gospodarczego i piszą: „[…] czynniki, które wskazaliśmy (innowacje, ekonomie skali, edukacja, akumulacja kapitału, itp.), nie są przyczynami wzrostu, ale same są wzrostem” (kursywa w org., s. 2).

[3] Pojęcie mechanizmu ewolucji kulturowej do ekonomii wprowadził F.A. von Hayek; o jego znaczeniu w kontekście jakości rządzenia piszę szczegółowo w: Hardt Ł. (2013), ‘Optymalność instytucji w perspektywie implementacji zasad dobrego rządzenia’, w: J. Wilkin (red.), Jakość rządzenia w Polsce. Jak ją badać, monitorować i poprawiać?, WN Scholar, Warszawa, s. 60-62.

[4] Taką tezę stawiają Acemoglu i Robinson w swojej bestsellerowej książce Why Nations Fail? z 2012 r. (wyd. Profile Books, London).

[5] Hume D. (1740/1978), A Treaties of Human Nature, Oxford University Press, Oxford, s. 529.

[6] Ferguson A. (1767/1966), An Essay on the History of Civil Society, Edinburgh University Press, Edinburgh, s. 188.

[7] W interesujący sposób kwestie te przedstawia F. Fukuyama w książce The Origins of Political Order z 2011 r. (Profile Books, London), szczególnie w rozdziale drugim tej pracy.

[8] Chodzi tutaj o dyskusję nad tym, jaka koncepcja człowieka wyłania się z prac A. Smitha, a więc na ile w nim altruizmu (Teoria uczuć moralnych), a na ile egoizmu (Bogactwo narodów). Debata ta została zapoczątkowana przez niemieckich ekonomistów pod koniec XIX w.

[9] Coleman J. (1998), ‘Social Capital in the Creation of Human Capital’, American Journal of Sociology, no 94.

[10] Zob. interesujący tekst prof. T. Żylicza na ten temat (‘New Dimension of Efficiency-versus-Equity Debate’, Studia Ekonomiczne, nr 1/2013, s. 173-179).

[11] Na problem „wydrążenia egzekutywy” wskazuje Skiba L. (2010), Rządzić państwem. Centrum decyzyjne rządu w wybranych krajach europejskich, Instytut Sobieskiego, Warszawa.

[12] Zob. np. Wilkin J. (2013), ‘Kategoria jakości rządzenia w naukach społecznych – zagadnienia metodologiczne’, w: J. Wilkin (red.), Jakość rządzenia w Polsce. Jak ją badać, monitorować i poprawiać?, WN Scholar, Warszawa, s. 26-28; Strąk M. (2013), ‘Luka po Biurze Politycznym’ (rozmowa z M. Strąkiem), Gazeta Wyborcza, wyd. z 7/2/2013, czy też Skiba L. (2010), op. cit.

[13] Byłem członkiem tego Zespołu w okresie 2010-2011.

[14] Zob. Hardt Ł., de Jong M. (2011), Improving the Quality of Governance in Poland through Performance Based Budgeting, Ernst&Young, Warszawa.

[15] O aspektach teoretycznych tego podejścia do dobrego rządzenia piszę w: Hardt Ł. (2012), ‘The Idea of Good (Enough) Governance. A Look from Complexity Econom-ics’, Faculty of Economic Sciences (U. of Warsaw) Working Papers, no 71. Sama idea good enough governance wywodzi się z prac D. Rodrika i M. Grindle.

[16] Więcej na ten temat w: Hardt Ł. (2012), ‘Bariery regulacyjne w funkcjonowaniu rodziny w Polsce’, ekspertyza dla Senatu RP.